TANGGAPANTERHADAP PERATURAN MENTERI PERHUBUNGAN NOMOR PM 57 TAHUN 2015 TENTANG PEMANDUAN DAN PENUNDAAN KAPAL

TANGGAPANTERHADAP PERATURAN MENTERI PERHUBUNGAN NOMOR PM 57 TAHUN 2015 TENTANG PEMANDUAN DAN PENUNDAAN KAPAL

Jakarta 27 Februari 2026
Oleh : Laksda TNI Purn Soleman B Ponto, ST, SH, MH, CPM, CPARB.

 

I. PENDAHULUAN

Peraturan Menteri Perhubungan Nomor PM 57 Tahun 2015 tentang Pemanduan dan Penundaan Kapal dibentuk sebagai instrumen pengaturan teknis dalam rangka penyelenggaraan kegiatan pemanduan guna mendukung keselamatan pelayaran di wilayah pelabuhan Indonesia. Regulasi tersebut pada awalnya dimaksudkan untuk menjamin kelancaran pergerakan kapal serta mengurangi risiko kecelakaan navigasi pada alur pelayaran terbatas.

Namun dalam perkembangan implementasinya, PM 57 Tahun 2015 menimbulkan berbagai persoalan konseptual dan yuridis yang berdampak terhadap ketidakpastian pelaksanaan kewenangan keselamatan pelayaran serta meningkatnya risiko pertanggungjawaban hukum bagi pejabat pelaksana keselamatan pelayaran, khususnya Syahbandar dan Kantor Kesyahbandaran dan Otoritas Pelabuhan (KSOP).

Seiring dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 66 Tahun 2024 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2008 tentang Pelayaran, diperlukan evaluasi menyeluruh terhadap kesesuaian PM 57 Tahun 2015 dengan paradigma hukum pelayaran nasional yang baru.

II. KEDUDUKAN PEMANDUAN DALAM SISTEM HUKUM PELAYARAN

Berdasarkan Undang-Undang Pelayaran sebagaimana telah diubah melalui UU Nomor 66 Tahun 2024, Syahbandar merupakan pejabat pemerintah yang memiliki kewenangan tertinggi dalam menjamin keselamatan dan keamanan pelayaran di pelabuhan. Dengan demikian, setiap tindakan pengendalian navigasi, termasuk pemanduan kapal, pada hakikatnya merupakan pelaksanaan kewenangan negara dalam bidang keselamatan pelayaran.

PM 57 Tahun 2015 belum secara tegas menempatkan pemanduan sebagai bagian dari pelaksanaan kewenangan Syahbandar tersebut. Pengaturan yang ada masih menimbulkan persepsi bahwa kegiatan pemanduan merupakan layanan operasional kepelabuhanan yang memiliki karakter jasa usaha. Ketidakjelasan konseptual ini berpotensi mengaburkan batas antara fungsi keselamatan negara dan kegiatan pengusahaan pelabuhan.

III. PERMASALAHAN NORMATIF PM 57 TAHUN 2015

1. Tidak Tegasnya Fungsi Keselamatan Pelayaran

PM 57 belum secara eksplisit menyatakan bahwa pemanduan merupakan tindakan keselamatan navigasi. Akibatnya, keputusan wajib pandu sering dipersepsikan sebagai keputusan administratif pelayanan jasa, bukan keputusan keselamatan pelayaran.

Kondisi tersebut membuka ruang interpretasi bahwa penetapan wajib pandu berkaitan dengan aktivitas ekonomi atau penerimaan negara.

2. Diskresi Penetapan Wajib Pandu Bersifat Subjektif

Pengaturan mengenai kewajiban pemanduan masih bertumpu pada penilaian pejabat tanpa sistem penilaian risiko yang terstandarisasi secara nasional. Situasi ini menimbulkan kerentanan hukum karena keputusan keselamatan dapat dinilai berbeda pada saat pemeriksaan audit atau penegakan hukum.

Dalam praktik, evaluasi sering dilakukan berdasarkan akibat yang timbul setelah keputusan diambil, bukan berdasarkan kondisi keselamatan pada saat keputusan dibuat.

3. Tidak Dipisahkannya Aspek Keselamatan dan Fiskal

PM 57 Tahun 2015 belum memisahkan secara jelas antara keputusan keselamatan pelayaran dengan konsekuensi fiskal berupa PNBP. Ketidakjelasan ini menimbulkan potensi anggapan bahwa keputusan wajib pandu dilakukan untuk menghasilkan penerimaan negara.

Padahal secara prinsip hukum pelayaran, keselamatan merupakan tujuan utama, sedangkan penerimaan negara hanyalah konsekuensi administratif.

4. Pelimpahan Kewenangan yang Multitafsir

Penggunaan frasa normatif seperti “belum mampu menyediakan layanan” tidak memiliki indikator objektif sehingga berpotensi menimbulkan konflik tanggung jawab antara otoritas pelabuhan dan penyelenggara jasa.

5. Tidak Adanya Perlindungan Hukum terhadap Pejabat Keselamatan

PM 57 Tahun 2015 tidak memberikan batas yang jelas antara kesalahan administratif dan pertanggungjawaban pidana. Kondisi ini menempatkan pejabat pelaksana keselamatan pelayaran dalam posisi rentan terhadap kriminalisasi kebijakan administratif.

IV. DAMPAK IMPLEMENTASI

Ketidakjelasan norma dalam PM 57 Tahun 2015 menimbulkan dampak sebagai berikut:

• meningkatnya kehati-hatian berlebihan pejabat dalam mengambil keputusan keselamatan;
• potensi terhambatnya arus kapal;
• munculnya konflik interpretasi antara regulator dan auditor;
• risiko hukum terhadap KSOP;
• menurunnya efektivitas sistem keselamatan pelayaran.

Dalam jangka panjang, kondisi tersebut justru dapat meningkatkan risiko kecelakaan pelayaran.

V. KEBUTUHAN PENYEMPURNAAN REGULASI

Untuk menyesuaikan dengan UU Nomor 66 Tahun 2024, PM 57 Tahun 2015 perlu direkonstruksi dengan prinsip:

1. pemanduan sebagai pelaksanaan kewenangan Syahbandar;
2. keputusan wajib pandu sebagai keputusan teknis keselamatan;
3. penerapan sistem penilaian risiko nasional;
4. pemisahan keputusan keselamatan dari pertimbangan fiskal;
5. perlindungan hukum administratif pejabat;
6. digitalisasi keputusan keselamatan pelayaran.

VI. REKOMENDASI

Berdasarkan evaluasi tersebut, direkomendasikan:

1. melakukan revisi menyeluruh terhadap PM 57 Tahun 2015;
2. menambatkan pengaturan pemanduan secara langsung pada kewenangan Syahbandar sebagaimana diatur dalam UU 66 Tahun 2024;
3. memasukkan norma perlindungan pejabat keselamatan pelayaran;
4. menetapkan sistem manajemen risiko keselamatan pelayaran nasional;
5. memperjelas hubungan antara keselamatan pelayaran dan PNBP.