NASKAH AKADEMIK RANCANGAN PERATURAN MENTERI PERHUBUNGAN TENTANG PEMANDUAN DAN PENUNDAAN KAPAL SEBAGAI PELAKSANAAN KEWENANGAN SYAHBANDAR DALAM MENJAMIN KESELAMATAN PELAYARAN

NASKAH AKADEMIK RANCANGAN PERATURAN MENTERI PERHUBUNGAN TENTANG PEMANDUAN DAN PENUNDAAN KAPAL SEBAGAI PELAKSANAAN KEWENANGAN SYAHBANDAR DALAM MENJAMIN KESELAMATAN PELAYARAN

**BAB I

PENDAHULUAN**

1.1 Latar Belakang

Transportasi laut memiliki peranan strategis dalam mendukung konektivitas nasional sebagai negara kepulauan. Tingginya intensitas lalu lintas kapal di wilayah pelabuhan menimbulkan risiko navigasi yang memerlukan pengendalian secara profesional dan terstandar guna menjamin keselamatan pelayaran.

Salah satu instrumen utama pengendalian keselamatan pelayaran adalah kegiatan pemanduan kapal. Pemanduan bukan sekadar aktivitas operasional kepelabuhanan, melainkan tindakan keselamatan navigasi yang bertujuan mencegah kecelakaan pelayaran, kerusakan fasilitas pelabuhan, serta pencemaran lingkungan laut.

Peraturan Menteri Perhubungan Nomor PM 57 Tahun 2015 telah mengatur penyelenggaraan pemanduan dan penundaan kapal. Namun dalam implementasinya, regulasi tersebut menimbulkan berbagai permasalahan normatif dan operasional, khususnya terkait kedudukan kewenangan Syahbandar serta hubungan antara aspek keselamatan pelayaran dan kegiatan pengusahaan jasa kepelabuhanan.

Perubahan Undang-Undang Pelayaran melalui Undang-Undang Nomor 66 Tahun 2024 menegaskan kembali kedudukan Syahbandar sebagai pejabat pemerintah yang memiliki kewenangan tertinggi dalam menjamin keselamatan dan keamanan pelayaran di pelabuhan. Perubahan tersebut menuntut penyesuaian regulasi teknis agar selaras dengan mandat undang-undang.

Oleh karena itu diperlukan rekonstruksi pengaturan pemanduan dan penundaan kapal yang menempatkan kegiatan tersebut secara tegas sebagai pelaksanaan kewenangan negara dalam bidang keselamatan pelayaran.

1.2 Identifikasi Masalah

Permasalahan utama yang muncul dalam penerapan PM 57 Tahun 2015 meliputi:

1. belum jelasnya kedudukan pemanduan sebagai instrumen keselamatan pelayaran;
2. bercampurnya fungsi keselamatan pelayaran dengan fungsi pengusahaan jasa;
3. belum adanya sistem penilaian risiko keselamatan pelayaran nasional;
4. munculnya ketidakpastian hukum bagi pejabat pelaksana keselamatan pelayaran;
5. belum selarasnya pengaturan dengan UU Nomor 66 Tahun 2024.

1.3 Tujuan Penyusunan

Naskah akademik ini bertujuan:

• mewujudkan kepastian hukum penyelenggaraan pemanduan;
• menyesuaikan pengaturan dengan kewenangan Syahbandar menurut UU 66/2024;
• memperkuat sistem keselamatan pelayaran nasional;
• memberikan perlindungan hukum bagi pejabat pelaksana keselamatan pelayaran.

1.4 Manfaat

Penyusunan regulasi ini diharapkan memberikan manfaat:

• peningkatan keselamatan pelayaran;
• kepastian kewenangan pemerintah;
• efektivitas pengawasan pelabuhan;
• perlindungan aparatur negara.

**BAB II

KAJIAN TEORETIS DAN PRAKTIK**

2.1 Konsep Keselamatan Pelayaran

Keselamatan pelayaran merupakan tanggung jawab negara yang dilaksanakan melalui pengaturan navigasi, pengawasan kapal, serta pengendalian lalu lintas pelayaran. Dalam praktik internasional, pemanduan diposisikan sebagai safety function, bukan commercial service.

2.2 Kedudukan Syahbandar

Berdasarkan UU Pelayaran jo. UU 66 Tahun 2024:

Syahbandar merupakan otoritas negara yang bertanggung jawab atas keselamatan pelayaran di pelabuhan.

Dengan demikian:

pemanduan adalah instrumen pelaksanaan kewenangan tersebut.

2.3 Pendekatan Risk-Based Safety Governance

Pengambilan keputusan keselamatan modern dilakukan melalui sistem manajemen risiko, sehingga keputusan tidak bergantung pada subjektivitas individu, tetapi pada standar keselamatan nasional.

**BAB III

EVALUASI PM 57 TAHUN 2015**

3.1 Ketidaksesuaian Konseptual

PM 57 masih menimbulkan persepsi bahwa pemanduan merupakan layanan operasional kepelabuhanan, bukan tindakan keselamatan pelayaran.

3.2 Ketidakjelasan Hubungan Safety dan PNBP

Regulasi belum secara tegas memisahkan keputusan keselamatan dari konsekuensi fiskal.

3.3 Risiko Hukum Pejabat

Ketiadaan batas tegas antara kebijakan keselamatan dan pertanggungjawaban pidana menimbulkan kerentanan bagi pejabat pelaksana.

**BAB IV

LANDASAN FILOSOFIS, SOSIOLOGIS, DAN YURIDIS**

4.1 Landasan Filosofis

Negara berkewajiban melindungi keselamatan pelayaran sebagai bagian dari perlindungan jiwa manusia dan lingkungan laut.

4.2 Landasan Sosiologis

Meningkatnya kompleksitas lalu lintas kapal menuntut sistem pengendalian navigasi berbasis risiko dan teknologi.

4.3 Landasan Yuridis

Revisi diperlukan untuk menyesuaikan PM dengan:

• UU 66 Tahun 2024,
• UU Administrasi Pemerintahan,
• prinsip keselamatan pelayaran internasional.

**BAB V

JANGKAUAN DAN ARAH PENGATURAN**

Pengaturan diarahkan pada:

1. penegasan pemanduan sebagai pelaksanaan kewenangan Syahbandar;
2. penerapan sistem keselamatan berbasis risiko;
3. pemisahan fungsi keselamatan dan pengusahaan jasa;
4. penguatan perlindungan pejabat;
5. digitalisasi keputusan keselamatan.

**BAB VI

PENUTUP**

Rekonstruksi pengaturan pemanduan dan penundaan kapal diperlukan guna memastikan keselarasan antara regulasi teknis dengan mandat Undang-Undang Pelayaran serta menjamin terselenggaranya keselamatan pelayaran nasional secara efektif, akuntabel, dan memberikan kepastian hukum bagi pelaksana kewenangan negara.

**BAB VII

ANALISIS DAMPAK APABILA PERATURAN MENTERI PERHUBUNGAN NOMOR PM 57 TAHUN 2015 TIDAK DIREVISI**

7.1 Dampak terhadap Sistem Keselamatan Pelayaran Nasional

Pemanduan kapal merupakan instrumen utama dalam pengendalian keselamatan navigasi di wilayah pelabuhan yang memiliki karakteristik alur terbatas, kepadatan lalu lintas tinggi, serta keterbatasan ruang manuver kapal. Ketidakjelasan kedudukan hukum pemanduan sebagaimana masih tercermin dalam PM 57 Tahun 2015 berpotensi menimbulkan ketidakkonsistenan dalam pengambilan keputusan keselamatan pelayaran.

Apabila regulasi tersebut tidak direvisi, maka keputusan wajib pandu berisiko dipersepsikan sebagai keputusan administratif layanan kepelabuhanan, bukan sebagai tindakan keselamatan pelayaran. Kondisi ini dapat mendorong kehati-hatian berlebihan dari pejabat pelaksana dalam menetapkan keputusan keselamatan, yang pada akhirnya berpotensi menghambat respons cepat terhadap situasi navigasi berisiko tinggi.

Dalam perspektif keselamatan pelayaran modern, keterlambatan pengambilan keputusan keselamatan justru meningkatkan probabilitas kecelakaan pelayaran, termasuk tubrukan kapal, kandas, maupun kerusakan fasilitas pelabuhan.

7.2 Dampak terhadap Kepastian Kewenangan Syahbandar

Undang-Undang Nomor 66 Tahun 2024 telah menegaskan Syahbandar sebagai otoritas pemerintah yang memiliki kewenangan tertinggi dalam menjamin keselamatan pelayaran di pelabuhan. Namun PM 57 Tahun 2015 belum sepenuhnya mencerminkan konstruksi kewenangan tersebut.

Apabila tidak dilakukan penyesuaian regulasi, akan terjadi disharmonisasi vertikal antara peraturan menteri dan undang-undang. Disharmonisasi ini berpotensi menimbulkan konflik interpretasi kewenangan antara fungsi keselamatan pelayaran dan fungsi pengusahaan jasa kepelabuhanan.

Dalam jangka panjang, kondisi tersebut dapat melemahkan efektivitas otoritas Syahbandar sebagai pengendali keselamatan pelayaran nasional.

7.3 Dampak terhadap Perlindungan Hukum Pejabat Pelaksana Keselamatan

Ketidakjelasan batas antara keputusan keselamatan pelayaran dan konsekuensi administratif berupa penerimaan negara berpotensi menimbulkan penafsiran bahwa keputusan wajib pandu memiliki dimensi ekonomi atau fiskal.

Apabila kondisi ini terus berlangsung, pejabat pelaksana keselamatan pelayaran berpotensi menghadapi risiko pertanggungjawaban hukum atas keputusan teknis keselamatan yang diambil dalam rangka pelaksanaan tugas jabatan. Situasi demikian dapat menimbulkan fenomena defensive decision making, yaitu kecenderungan pejabat menghindari pengambilan keputusan strategis demi mengurangi risiko hukum pribadi.

Fenomena tersebut pada akhirnya dapat menurunkan kualitas pengawasan keselamatan pelayaran.

7.4 Dampak terhadap Tata Kelola Penerimaan Negara

PM 57 Tahun 2015 belum secara tegas memisahkan antara keputusan keselamatan pelayaran dengan mekanisme penerimaan negara bukan pajak (PNBP). Tanpa pemisahan normatif yang jelas, hubungan antara kewajiban pemanduan dan penerimaan negara dapat dipersepsikan sebagai hubungan kausal langsung.

Kondisi tersebut berpotensi menimbulkan kesalahan interpretasi dalam proses audit maupun pengawasan, sehingga keputusan keselamatan pelayaran dinilai menggunakan parameter fiskal, bukan parameter keselamatan.

Dalam sistem tata kelola pemerintahan modern, keselamatan publik tidak boleh ditentukan oleh pertimbangan penerimaan negara.

7.5 Dampak terhadap Kepercayaan Sistem Transportasi Laut

Ketidakpastian regulasi berpotensi menimbulkan inkonsistensi penerapan wajib pandu antar pelabuhan. Perbedaan interpretasi ini dapat memengaruhi persepsi pelaku usaha pelayaran terhadap kepastian layanan keselamatan di Indonesia.

Dalam konteks perdagangan internasional, stabilitas sistem keselamatan pelayaran merupakan salah satu indikator utama kepercayaan terhadap pelabuhan nasional.

Apabila regulasi tidak diperbaiki, maka daya saing pelabuhan nasional berpotensi mengalami penurunan.

7.6 Dampak terhadap Tanggung Jawab Negara

Keselamatan pelayaran pada prinsipnya merupakan tanggung jawab negara dalam melindungi jiwa manusia, aset nasional, serta lingkungan maritim. Ketidakjelasan norma dalam PM 57 Tahun 2015 berpotensi menggeser tanggung jawab sistemik negara menjadi tanggung jawab individual pejabat pelaksana di lapangan.

Apabila kondisi tersebut tidak diperbaiki, maka penyelenggaraan keselamatan pelayaran berisiko kehilangan karakter sebagai fungsi pemerintahan dan berubah menjadi tanggung jawab administratif individu.

Situasi demikian tidak sejalan dengan prinsip penyelenggaraan pemerintahan yang baik (good governance).

KESIMPULAN BAB VII

Berdasarkan analisis dampak tersebut, dapat disimpulkan bahwa tidak dilakukannya revisi terhadap PM 57 Tahun 2015 berpotensi:

1. melemahkan sistem keselamatan pelayaran nasional;
2. menimbulkan disharmonisasi dengan UU Nomor 66 Tahun 2024;
3. meningkatkan risiko hukum bagi pejabat pelaksana keselamatan;
4. menciptakan multitafsir dalam tata kelola PNBP;
5. menurunkan efektivitas pengendalian lalu lintas kapal;
6. menggeser tanggung jawab negara menjadi tanggung jawab individu.

Oleh karena itu, rekonstruksi pengaturan pemanduan dan penundaan kapal merupakan kebutuhan mendesak dalam rangka menjamin keselamatan pelayaran nasional serta kepastian hukum penyelenggaraan kewenangan negara di bidang pelayaran.

**BAB VIII

ANALISIS PERBANDINGAN INTERNASIONAL
PENYELENGGARAAN PEMANDUAN KAPAL**

8.1 Standar Internasional Keselamatan Pelayaran

Dalam praktik pelayaran internasional, kegiatan pemanduan kapal diakui sebagai bagian integral dari sistem keselamatan navigasi yang diselenggarakan oleh negara pelabuhan (port state). Organisasi Maritim Internasional (International Maritime Organization/IMO) menempatkan pemanduan sebagai instrumen mitigasi risiko navigasi pada wilayah dengan karakteristik operasional khusus.

Resolusi IMO mengenai pilotage menegaskan bahwa penggunaan pandu bertujuan membantu nahkoda dalam menjamin keselamatan pelayaran tanpa mengalihkan tanggung jawab negara terhadap keselamatan navigasi di wilayah yurisdiksinya.

Dengan demikian, pemanduan secara internasional diposisikan sebagai fungsi keselamatan publik, bukan semata kegiatan komersial.

8.2 Praktik Negara-Negara Maritim

a. Inggris

Di Inggris, pengaturan pemanduan dilaksanakan berdasarkan Pilotage Act. Otoritas pelabuhan menetapkan wilayah wajib pandu berdasarkan analisis risiko keselamatan navigasi. Keputusan tersebut merupakan keputusan keselamatan pelayaran dan tidak dikaitkan dengan kepentingan penerimaan negara.

Pejabat keselamatan pelayaran bertindak sebagai pelaksana kewenangan negara dalam pengendalian navigasi.

b. Singapura

Maritime and Port Authority of Singapore (MPA) menetapkan kewajiban pemanduan berdasarkan pendekatan risk management. Penetapan wajib pandu dilakukan sebagai tindakan keselamatan pelayaran guna menjaga keamanan lalu lintas kapal pada salah satu jalur pelayaran tersibuk di dunia.

Pendapatan yang timbul dari kegiatan tersebut diperlakukan sebagai konsekuensi administratif, bukan dasar pengambilan keputusan keselamatan.

c. Australia

Australian Maritime Safety Authority (AMSA) menerapkan sistem compulsory pilotage pada wilayah sensitif seperti Great Barrier Reef. Penetapan wajib pandu sepenuhnya didasarkan pada pertimbangan keselamatan lingkungan dan navigasi.

Negara bertanggung jawab atas sistem keselamatan, sementara pejabat pelaksana menjalankan mandat regulasi.

8.3 Prinsip Umum Internasional Pilotage Governance

Berdasarkan praktik internasional tersebut, terdapat prinsip umum penyelenggaraan pemanduan:

1. pemanduan merupakan instrumen keselamatan pelayaran;
2. kewenangan penetapan wajib pandu berada pada otoritas negara;
3. keputusan berbasis manajemen risiko;
4. keselamatan menjadi prioritas utama;
5. penerimaan keuangan bukan dasar keputusan navigasi;
6. negara bertanggung jawab atas sistem keselamatan.

Prinsip-prinsip tersebut menunjukkan bahwa pengaturan pemanduan modern selalu menempatkan negara sebagai penjamin keselamatan pelayaran.

8.4 Relevansi terhadap Sistem Hukum Indonesia

Undang-Undang Nomor 66 Tahun 2024 telah mengadopsi paradigma yang sejalan dengan praktik internasional dengan menempatkan Syahbandar sebagai otoritas keselamatan pelayaran di pelabuhan.

Namun pengaturan teknis dalam PM 57 Tahun 2015 belum sepenuhnya mencerminkan pendekatan tersebut. Oleh karena itu, revisi pengaturan pemanduan diperlukan agar sistem keselamatan pelayaran Indonesia selaras dengan standar internasional dan praktik negara maritim maju.

Penyesuaian ini sekaligus memperkuat posisi Indonesia sebagai negara kepulauan yang menerapkan prinsip keselamatan pelayaran berbasis tata kelola modern.

8.5 Implikasi bagi Reformasi Regulasi Nasional

Penyelarasan pengaturan pemanduan dengan praktik internasional memberikan beberapa implikasi strategis:

• meningkatkan kredibilitas sistem pelabuhan nasional;
• memperkuat perlindungan keselamatan pelayaran;
• mengurangi konflik interpretasi kewenangan;
• memberikan kepastian hukum bagi pejabat pelaksana;
• meningkatkan kepercayaan pelayaran internasional terhadap pelabuhan Indonesia.

Dengan demikian, revisi PM 57 Tahun 2015 bukan hanya kebutuhan administratif nasional, melainkan bagian dari upaya harmonisasi Indonesia terhadap standar keselamatan pelayaran global.

**BAB IX

RUMUSAN KONSEP NORMA DAN STRUKTUR PENGATURAN
RANCANGAN PERATURAN MENTERI PERHUBUNGAN
TENTANG PEMANDUAN DAN PENUNDAAN KAPAL**

9.1 Prinsip Dasar Pembentukan Norma

Berdasarkan hasil evaluasi terhadap PM 57 Tahun 2015, perubahan paradigma Undang-Undang Nomor 66 Tahun 2024, serta praktik internasional penyelenggaraan keselamatan pelayaran, maka pengaturan pemanduan dan penundaan kapal perlu direkonstruksi dengan prinsip utama bahwa kegiatan pemanduan merupakan pelaksanaan kewenangan negara dalam menjamin keselamatan pelayaran.

Norma yang akan dibentuk harus memastikan bahwa pengaturan teknis tidak menimbulkan multitafsir antara fungsi keselamatan pelayaran dan kegiatan pengusahaan jasa kepelabuhanan.

Dengan demikian, pembentukan Peraturan Menteri diarahkan untuk:

1. menegaskan kewenangan Syahbandar sebagai dasar pengaturan;
2. menempatkan pemanduan sebagai tindakan keselamatan navigasi;
3. menerapkan pengambilan keputusan berbasis risiko;
4. memisahkan pertimbangan keselamatan dari aspek fiskal;
5. memberikan kepastian hukum bagi pejabat pelaksana keselamatan.

9.2 Kedudukan Pemanduan dalam Struktur Regulasi

Dalam rancangan Peraturan Menteri, pemanduan ditempatkan sebagai:

tindakan keselamatan navigasi yang dilaksanakan dalam rangka pelaksanaan kewenangan Syahbandar sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 66 Tahun 2024.

Penegasan ini diperlukan untuk memastikan bahwa keputusan wajib pandu merupakan keputusan keselamatan pelayaran yang bersumber dari kewenangan atribusi undang-undang.

9.3 Konsep Norma Penetapan Wajib Pandu

Penetapan kewajiban pemanduan dalam rancangan regulasi dilakukan melalui pendekatan manajemen risiko keselamatan pelayaran.

Parameter utama meliputi:

• kondisi alur pelayaran;
• karakteristik kapal;
• kepadatan lalu lintas;
• kondisi lingkungan;
• keterbatasan manuver kapal.

Dengan pendekatan tersebut, keputusan keselamatan tidak bergantung pada subjektivitas individu pejabat, melainkan pada sistem keselamatan pelayaran nasional.

9.4 Pemisahan Fungsi Keselamatan dan Penerimaan Negara

Rancangan Peraturan Menteri menegaskan bahwa:

• keselamatan pelayaran merupakan tujuan utama;
• penerimaan negara bukan pajak merupakan konsekuensi administratif;
• keputusan wajib pandu tidak didasarkan pada pertimbangan penerimaan negara.

Pengaturan ini dimaksudkan untuk menghindari konflik interpretasi dalam pelaksanaan pengawasan dan audit.

9.5 Perlindungan Hukum Pejabat Pelaksana Keselamatan

Norma baru diarahkan untuk memberikan kepastian bahwa pejabat Syahbandar yang mengambil keputusan keselamatan berdasarkan standar operasional prosedur dan sistem penilaian risiko dianggap melaksanakan kewenangan jabatan.

Perlindungan administratif diperlukan guna mencegah terjadinya pengalihan tanggung jawab sistem keselamatan negara kepada individu pejabat pelaksana.

9.6 Sistem Informasi dan Dokumentasi Keselamatan

Rancangan regulasi mengatur kewajiban pencatatan seluruh keputusan pemanduan dalam sistem informasi keselamatan pelayaran nasional.

Pengaturan ini bertujuan:

• meningkatkan transparansi;
• memperkuat pengawasan;
• menyediakan audit trail;
• menjamin akuntabilitas keputusan keselamatan.

9.7 Struktur Pengaturan Peraturan Menteri

Berdasarkan konsep norma tersebut, struktur Peraturan Menteri dirumuskan sebagai berikut:

BAB I Ketentuan Umum

Memuat definisi dan ruang lingkup pengaturan.

BAB II Kedudukan dan Fungsi Pemanduan

Menegaskan pemanduan sebagai pelaksanaan kewenangan Syahbandar.

BAB III Penetapan Wajib Pandu

Mengatur sistem penilaian risiko keselamatan pelayaran.

BAB IV Penyelenggaraan Pemanduan dan Penundaan

Mengatur pelaksanaan teknis di bawah pengendalian Syahbandar.

BAB V Hubungan dengan PNBP

Memisahkan keselamatan pelayaran dari pertimbangan fiskal.

BAB VI Perlindungan Pejabat Keselamatan

Memberikan kepastian hukum administratif.

BAB VII Sistem Informasi Keselamatan

Mengatur dokumentasi nasional.

BAB VIII Tanggung Jawab Negara

Menegaskan keselamatan sebagai fungsi pemerintahan.

BAB IX Ketentuan Penutup

Pencabutan PM 57 Tahun 2015.

9.8 Arah Implementasi Regulasi

Implementasi Peraturan Menteri yang baru diarahkan untuk:

• meningkatkan efektivitas keselamatan pelayaran;
• memperkuat kewenangan Syahbandar;
• menciptakan kepastian hukum;
• mencegah multitafsir kewenangan;
• mendukung tata kelola pelabuhan modern.

**BAB X

KESIMPULAN DAN REKOMENDASI **

10.1 Kesimpulan

Berdasarkan hasil kajian filosofis, yuridis, sosiologis, evaluasi terhadap implementasi Peraturan Menteri Perhubungan Nomor PM 57 Tahun 2015, serta analisis terhadap perubahan kerangka hukum melalui Undang-Undang Nomor 66 Tahun 2024 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2008 tentang Pelayaran, dapat disimpulkan beberapa hal sebagai berikut.

Pertama, kegiatan pemanduan dan penundaan kapal pada hakikatnya merupakan instrumen keselamatan pelayaran yang dilaksanakan negara melalui kewenangan Syahbandar dalam pengendalian navigasi di wilayah pelabuhan. Oleh karena itu, pemanduan tidak dapat diposisikan semata-mata sebagai kegiatan operasional atau layanan kepelabuhanan.

Kedua, pengaturan dalam PM 57 Tahun 2015 belum sepenuhnya mencerminkan kedudukan Syahbandar sebagai otoritas pemerintah yang memiliki kewenangan tertinggi dalam menjamin keselamatan pelayaran sebagaimana ditegaskan dalam Undang-Undang Nomor 66 Tahun 2024. Kondisi tersebut menimbulkan potensi multitafsir antara fungsi keselamatan pelayaran dan kegiatan pengusahaan jasa kepelabuhanan.

Ketiga, belum adanya pemisahan norma secara tegas antara keputusan keselamatan pelayaran dan konsekuensi administratif berupa penerimaan negara bukan pajak berpotensi menimbulkan ketidakpastian hukum dalam pelaksanaan kewenangan keselamatan pelayaran.

Keempat, ketiadaan pengaturan berbasis manajemen risiko keselamatan pelayaran menyebabkan keputusan wajib pandu masih bergantung pada penilaian individual pejabat, sehingga rentan terhadap perbedaan interpretasi dalam pengawasan administratif maupun proses pemeriksaan hukum.

Kelima, perkembangan praktik internasional menunjukkan bahwa penyelenggaraan pemanduan kapal modern menempatkan negara sebagai penjamin sistem keselamatan pelayaran, sementara pejabat pelaksana bertindak dalam kerangka kewenangan jabatan yang dilindungi hukum administrasi pemerintahan.

Dengan demikian, pengaturan pemanduan dan penundaan kapal sebagaimana diatur dalam PM 57 Tahun 2015 memerlukan rekonstruksi agar selaras dengan mandat Undang-Undang Nomor 66 Tahun 2024 serta prinsip tata kelola keselamatan pelayaran modern.

10.2 Urgensi Pembentukan Peraturan Menteri Baru

Revisi pengaturan pemanduan dan penundaan kapal menjadi kebutuhan mendesak karena:

1. adanya perubahan paradigma hukum pelayaran nasional melalui UU 66 Tahun 2024;
2. perlunya kepastian kewenangan Syahbandar dalam pengendalian keselamatan pelayaran;
3. meningkatnya kompleksitas lalu lintas kapal di pelabuhan nasional;
4. kebutuhan penerapan sistem keselamatan pelayaran berbasis risiko;
5. perlunya perlindungan hukum bagi pejabat pelaksana kewenangan keselamatan negara;
6. pentingnya menjaga efektivitas sistem keselamatan pelayaran nasional.

Tanpa rekonstruksi regulasi, terdapat risiko terganggunya pengambilan keputusan keselamatan pelayaran yang pada akhirnya dapat berdampak terhadap keamanan transportasi laut nasional.

10.3 Arah Kebijakan Pengaturan

Pembentukan Peraturan Menteri Perhubungan yang baru diarahkan pada kebijakan strategis sebagai berikut:

1. menegaskan pemanduan sebagai pelaksanaan kewenangan Syahbandar;
2. menempatkan keputusan wajib pandu sebagai keputusan teknis keselamatan pelayaran;
3. menerapkan sistem manajemen risiko keselamatan pelayaran nasional;
4. memisahkan secara tegas fungsi keselamatan pelayaran dari pertimbangan fiskal;
5. memperkuat akuntabilitas melalui sistem informasi keselamatan pelayaran;
6. menegaskan tanggung jawab negara dalam penyelenggaraan keselamatan pelayaran.

10.4 Rekomendasi

Berdasarkan keseluruhan kajian dalam Naskah Akademik ini, direkomendasikan:

1. Peraturan Menteri Perhubungan Nomor PM 57 Tahun 2015 perlu dicabut dan diganti dengan Peraturan Menteri Perhubungan yang baru mengenai Pemanduan dan Penundaan Kapal;
2. pengaturan baru harus secara eksplisit bersumber pada kewenangan Syahbandar sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 66 Tahun 2024;
3. penyelenggaraan pemanduan ditetapkan sebagai bagian dari sistem keselamatan pelayaran nasional;
4. keputusan keselamatan pelayaran diberikan kepastian hukum sebagai pelaksanaan kewenangan jabatan;
5. implementasi regulasi dilakukan secara bertahap melalui sistem penilaian risiko dan digitalisasi pengawasan pelayaran.

10.5 Penutup

Naskah Akademik ini disusun sebagai landasan ilmiah dan yuridis dalam pembentukan Peraturan Menteri Perhubungan tentang Pemanduan dan Penundaan Kapal yang selaras dengan perkembangan hukum pelayaran nasional serta praktik keselamatan pelayaran internasional.

Melalui rekonstruksi pengaturan tersebut diharapkan tercipta sistem keselamatan pelayaran nasional yang efektif, akuntabel, memberikan kepastian hukum, serta mampu mendukung kelancaran transportasi laut sebagai penggerak utama pembangunan nasional.

 

Jakarta 27 Februari 2026
Oleh : Laksda TNI Purn Soleman B Ponto, ST, SH, MH.

RANCANGAN PERATURAN MENTERI PERHUBUNGAN REPUBLIK INDONESIA TENTANG PEMANDUAN DAN PENUNDAAN KAPAL SEBAGAI PELAKSANAAN KEWENANGAN SYAHBANDAR DALAM MENJAMIN KESELAMATAN PELAYARAN

RANCANGAN PERATURAN MENTERI PERHUBUNGAN REPUBLIK INDONESIA TENTANG PEMANDUAN DAN PENUNDAAN KAPAL SEBAGAI PELAKSANAAN KEWENANGAN SYAHBANDAR DALAM MENJAMIN KESELAMATAN PELAYARAN

MENIMBANG

a. bahwa keselamatan pelayaran merupakan tanggung jawab negara dalam menjamin keamanan navigasi, perlindungan jiwa manusia, kapal, pelabuhan, dan lingkungan maritim;

b. bahwa Syahbandar merupakan pejabat pemerintah yang memiliki kewenangan tertinggi dalam menjamin keselamatan dan keamanan pelayaran di pelabuhan sebagaimana diatur dalam Pasal 207 Undang-Undang Nomor 66 Tahun 2024 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2008 tentang Pelayaran;

c. bahwa pemanduan dan penundaan kapal merupakan tindakan keselamatan navigasi dalam rangka pengendalian lalu lintas kapal di wilayah pelabuhan;

d. bahwa Peraturan Menteri Perhubungan Nomor PM 57 Tahun 2015 belum sepenuhnya mencerminkan pelaksanaan kewenangan keselamatan pelayaran oleh negara serta belum memberikan kepastian hukum bagi pejabat pelaksana keselamatan pelayaran;

e. bahwa berdasarkan pertimbangan sebagaimana dimaksud perlu menetapkan Peraturan Menteri Perhubungan tentang Pemanduan dan Penundaan Kapal.

MENGINGAT

1. Pasal 17 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. Undang-Undang Nomor 66 Tahun 2024 tentang Perubahan atas UU Nomor 17 Tahun 2008 tentang Pelayaran;
3. Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan;
4. Peraturan Pemerintah tentang Kenavigasian;
5. Peraturan perundang-undangan terkait PNBP sektor transportasi laut.

**BAB I

KETENTUAN UMUM**

Pasal 1

Dalam Peraturan Menteri ini yang dimaksud dengan:

1. Pemanduan adalah tindakan keselamatan navigasi yang dilaksanakan dalam rangka pelaksanaan kewenangan Syahbandar untuk menjamin keselamatan pelayaran dan kelancaran lalu lintas kapal.
2. Penundaan Kapal adalah tindakan bantuan olah gerak kapal guna mendukung keselamatan navigasi.
3. Syahbandar adalah pejabat pemerintah sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Pelayaran.
4. Keselamatan Pelayaran adalah kondisi terpenuhinya persyaratan navigasi guna mencegah kecelakaan pelayaran.

**BAB II

KEDUDUKAN PEMANDUAN**

Pasal 2

1. Pemanduan merupakan bagian dari pelaksanaan kewenangan Syahbandar dalam pengendalian keselamatan pelayaran.
2. Penetapan kewajiban pemanduan merupakan keputusan teknis keselamatan pelayaran.
3. Keputusan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) tidak merupakan keputusan komersial maupun kebijakan fiskal.

**BAB III

PENETAPAN WAJIB PANDU**

Pasal 3

Syahbandar menetapkan kewajiban pemanduan berdasarkan tingkat risiko keselamatan pelayaran.

Pasal 4

Penilaian risiko sebagaimana dimaksud meliputi:

a. kondisi alur pelayaran;
b. ukuran dan karakteristik kapal;
c. kondisi cuaca dan arus;
d. kepadatan lalu lintas kapal;
e. keterbatasan manuver kapal;
f. faktor keselamatan lainnya.

Pasal 5

Penetapan wajib pandu dilakukan berdasarkan sistem penilaian risiko keselamatan pelayaran nasional.

**BAB IV

PENYELENGGARAAN PEMANDUAN**

Pasal 6

Pelaksanaan pemanduan dilakukan oleh badan usaha yang memenuhi persyaratan keselamatan pelayaran sesuai penetapan pemerintah.

Pasal 7

Pelaksanaan pemanduan berada di bawah pengawasan dan pengendalian Syahbandar.

**BAB V

HUBUNGAN DENGAN PENERIMAAN NEGARA**

Pasal 8

1. Pelaksanaan pemanduan dapat menimbulkan PNBP sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.
2. PNBP merupakan konsekuensi administratif dari pelaksanaan keselamatan pelayaran.
3. Penetapan wajib pandu tidak didasarkan pada pertimbangan penerimaan negara.

**BAB VI

PERLINDUNGAN PEJABAT KESELAMATAN PELAYARAN**

Pasal 9

1. Pejabat Syahbandar yang menetapkan keputusan keselamatan pelayaran berdasarkan standar operasional prosedur dan sistem penilaian risiko dianggap melaksanakan kewenangan jabatan.
2. Keputusan sebagaimana dimaksud tidak dapat dimintakan pertanggungjawaban pidana sepanjang tidak terdapat unsur:
• kesengajaan;
• penyalahgunaan kewenangan;
• atau keuntungan pribadi.

**BAB VII

SISTEM INFORMASI KESELAMATAN**

Pasal 10

Seluruh keputusan pemanduan wajib dicatat dalam sistem informasi keselamatan pelayaran nasional sebagai dokumen resmi negara.

**BAB VIII

TANGGUNG JAWAB NEGARA**

Pasal 11

Penyelenggaraan pemanduan merupakan tanggung jawab negara dalam menjamin keselamatan pelayaran nasional.

**BAB IX

KETENTUAN PENUTUP**

Pasal 12

Pada saat Peraturan Menteri ini berlaku, Peraturan Menteri Perhubungan Nomor PM 57 Tahun 2015 dicabut dan dinyatakan tidak berlaku.

Dibuat di Jakarta pada 27 Februari 2026
Oleh : Laksda TNI Purn Adv Soleman B Ponto, ST, SH, MH

 

 

TANGGAPANTERHADAP PERATURAN MENTERI PERHUBUNGAN NOMOR PM 57 TAHUN 2015 TENTANG PEMANDUAN DAN PENUNDAAN KAPAL

TANGGAPANTERHADAP PERATURAN MENTERI PERHUBUNGAN NOMOR PM 57 TAHUN 2015 TENTANG PEMANDUAN DAN PENUNDAAN KAPAL

Jakarta 27 Februari 2026
Oleh : Laksda TNI Purn Soleman B Ponto, ST, SH, MH, CPM, CPARB.

 

I. PENDAHULUAN

Peraturan Menteri Perhubungan Nomor PM 57 Tahun 2015 tentang Pemanduan dan Penundaan Kapal dibentuk sebagai instrumen pengaturan teknis dalam rangka penyelenggaraan kegiatan pemanduan guna mendukung keselamatan pelayaran di wilayah pelabuhan Indonesia. Regulasi tersebut pada awalnya dimaksudkan untuk menjamin kelancaran pergerakan kapal serta mengurangi risiko kecelakaan navigasi pada alur pelayaran terbatas.

Namun dalam perkembangan implementasinya, PM 57 Tahun 2015 menimbulkan berbagai persoalan konseptual dan yuridis yang berdampak terhadap ketidakpastian pelaksanaan kewenangan keselamatan pelayaran serta meningkatnya risiko pertanggungjawaban hukum bagi pejabat pelaksana keselamatan pelayaran, khususnya Syahbandar dan Kantor Kesyahbandaran dan Otoritas Pelabuhan (KSOP).

Seiring dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 66 Tahun 2024 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2008 tentang Pelayaran, diperlukan evaluasi menyeluruh terhadap kesesuaian PM 57 Tahun 2015 dengan paradigma hukum pelayaran nasional yang baru.

II. KEDUDUKAN PEMANDUAN DALAM SISTEM HUKUM PELAYARAN

Berdasarkan Undang-Undang Pelayaran sebagaimana telah diubah melalui UU Nomor 66 Tahun 2024, Syahbandar merupakan pejabat pemerintah yang memiliki kewenangan tertinggi dalam menjamin keselamatan dan keamanan pelayaran di pelabuhan. Dengan demikian, setiap tindakan pengendalian navigasi, termasuk pemanduan kapal, pada hakikatnya merupakan pelaksanaan kewenangan negara dalam bidang keselamatan pelayaran.

PM 57 Tahun 2015 belum secara tegas menempatkan pemanduan sebagai bagian dari pelaksanaan kewenangan Syahbandar tersebut. Pengaturan yang ada masih menimbulkan persepsi bahwa kegiatan pemanduan merupakan layanan operasional kepelabuhanan yang memiliki karakter jasa usaha. Ketidakjelasan konseptual ini berpotensi mengaburkan batas antara fungsi keselamatan negara dan kegiatan pengusahaan pelabuhan.

III. PERMASALAHAN NORMATIF PM 57 TAHUN 2015

1. Tidak Tegasnya Fungsi Keselamatan Pelayaran

PM 57 belum secara eksplisit menyatakan bahwa pemanduan merupakan tindakan keselamatan navigasi. Akibatnya, keputusan wajib pandu sering dipersepsikan sebagai keputusan administratif pelayanan jasa, bukan keputusan keselamatan pelayaran.

Kondisi tersebut membuka ruang interpretasi bahwa penetapan wajib pandu berkaitan dengan aktivitas ekonomi atau penerimaan negara.

2. Diskresi Penetapan Wajib Pandu Bersifat Subjektif

Pengaturan mengenai kewajiban pemanduan masih bertumpu pada penilaian pejabat tanpa sistem penilaian risiko yang terstandarisasi secara nasional. Situasi ini menimbulkan kerentanan hukum karena keputusan keselamatan dapat dinilai berbeda pada saat pemeriksaan audit atau penegakan hukum.

Dalam praktik, evaluasi sering dilakukan berdasarkan akibat yang timbul setelah keputusan diambil, bukan berdasarkan kondisi keselamatan pada saat keputusan dibuat.

3. Tidak Dipisahkannya Aspek Keselamatan dan Fiskal

PM 57 Tahun 2015 belum memisahkan secara jelas antara keputusan keselamatan pelayaran dengan konsekuensi fiskal berupa PNBP. Ketidakjelasan ini menimbulkan potensi anggapan bahwa keputusan wajib pandu dilakukan untuk menghasilkan penerimaan negara.

Padahal secara prinsip hukum pelayaran, keselamatan merupakan tujuan utama, sedangkan penerimaan negara hanyalah konsekuensi administratif.

4. Pelimpahan Kewenangan yang Multitafsir

Penggunaan frasa normatif seperti “belum mampu menyediakan layanan” tidak memiliki indikator objektif sehingga berpotensi menimbulkan konflik tanggung jawab antara otoritas pelabuhan dan penyelenggara jasa.

5. Tidak Adanya Perlindungan Hukum terhadap Pejabat Keselamatan

PM 57 Tahun 2015 tidak memberikan batas yang jelas antara kesalahan administratif dan pertanggungjawaban pidana. Kondisi ini menempatkan pejabat pelaksana keselamatan pelayaran dalam posisi rentan terhadap kriminalisasi kebijakan administratif.

IV. DAMPAK IMPLEMENTASI

Ketidakjelasan norma dalam PM 57 Tahun 2015 menimbulkan dampak sebagai berikut:

• meningkatnya kehati-hatian berlebihan pejabat dalam mengambil keputusan keselamatan;
• potensi terhambatnya arus kapal;
• munculnya konflik interpretasi antara regulator dan auditor;
• risiko hukum terhadap KSOP;
• menurunnya efektivitas sistem keselamatan pelayaran.

Dalam jangka panjang, kondisi tersebut justru dapat meningkatkan risiko kecelakaan pelayaran.

V. KEBUTUHAN PENYEMPURNAAN REGULASI

Untuk menyesuaikan dengan UU Nomor 66 Tahun 2024, PM 57 Tahun 2015 perlu direkonstruksi dengan prinsip:

1. pemanduan sebagai pelaksanaan kewenangan Syahbandar;
2. keputusan wajib pandu sebagai keputusan teknis keselamatan;
3. penerapan sistem penilaian risiko nasional;
4. pemisahan keputusan keselamatan dari pertimbangan fiskal;
5. perlindungan hukum administratif pejabat;
6. digitalisasi keputusan keselamatan pelayaran.

VI. REKOMENDASI

Berdasarkan evaluasi tersebut, direkomendasikan:

1. melakukan revisi menyeluruh terhadap PM 57 Tahun 2015;
2. menambatkan pengaturan pemanduan secara langsung pada kewenangan Syahbandar sebagaimana diatur dalam UU 66 Tahun 2024;
3. memasukkan norma perlindungan pejabat keselamatan pelayaran;
4. menetapkan sistem manajemen risiko keselamatan pelayaran nasional;
5. memperjelas hubungan antara keselamatan pelayaran dan PNBP.

 

SITUASI DI PENGADILAN SEBAGAI DASAR PANDANGAN ADVOKAT

 SITUASI DI PENGADILAN SEBAGAI DASAR PANDANGAN ADVOKAT

Perkara: Fandi Ramadhan

Jakarta 25 Februari 2026
Oleh : Laksda TNI Purn Adv Soleman B Ponto, ST, SH, MH, CPM, CPARB

Yang Mulia Majelis Hakim,

Pandangan ini tidak lahir dari asumsi.
Ia lahir dari apa yang nyata terjadi di ruang sidang.

Izinkan saya merekonstruksi situasi persidangan sebagai dasar objektif.

I. DAKWAAN YANG BERSIFAT GENERAL DAN TIDAK SPESIFIK.

Sejak awal persidangan, surat dakwaan menyebut terdakwa “bersama-sama” melakukan tindak pidana narkotika.

Namun sepanjang persidangan:

• Tidak pernah dijelaskan secara rinci peran spesifik terdakwa.
• Tidak pernah dijelaskan bentuk kesepakatan jahat.
• Tidak pernah diuraikan kapan dan bagaimana terdakwa menyetujui perbuatan tersebut.

Dakwaan berdiri pada generalisasi, bukan individualisasi peran.

Dalam situasi seperti ini, ruang sidang tidak memperlihatkan kejelasan konstruksi perbuatan personal terdakwa.

II. PEMERIKSAAN SAKSI PENYIDIK.

Dalam persidangan, saksi penyidik menerangkan proses penangkapan dan penemuan barang bukti.

Namun dalam pemeriksaan silang terungkap:

• Tidak ditemukan komunikasi elektronik terdakwa.
• Tidak ditemukan transfer uang atau keuntungan.
• Tidak ditemukan bukti terdakwa membuka atau memeriksa muatan.
• Tidak ditemukan bukti terdakwa mengendalikan jalannya kapal.

Yang terungkap hanyalah bahwa terdakwa berada di kapal dan bekerja sebagai ABK.

Situasi sidang memperlihatkan bahwa konstruksi pembuktian lebih menekankan keberadaan fisik, bukan kesengajaan.

III. PEMERIKSAAN TERDAKWA.

Saat terdakwa diperiksa:

• Ia menjelaskan posisi sebagai ABK biasa.
• Ia menyatakan tidak memiliki jabatan struktural.
• Ia menjelaskan tidak menentukan rute.
• Ia menjelaskan tidak menentukan muatan.
• Ia menyatakan tidak membuka kardus.
• Ia menyatakan tidak menerima keuntungan.

Keterangan tersebut konsisten dari awal hingga akhir.

Yang menarik dalam situasi sidang:

Tidak ada kontradiksi material yang berhasil dibuktikan oleh Penuntut Umum terhadap pernyataan tersebut.

IV. ATURAN PELAYARAN.

Aturan Pelayaran, struktur komando kapal:

• Kapten adalah pemegang komando tertinggi.
• Operator bertanggung jawab atas muatan.
• ABK adalah pelaksana teknis.
• ABK wajib patuh pada perintah.

Mengalir dari aturan diketahui bahwa :

• ABK tidak memiliki kewenangan menentukan muatan.
• ABK tidak memiliki kewajiban membuka isi kemasan.
• Tanggung jawab legal muatan tidak melekat pada ABK biasa.

Konstruksi hukum pelayaran ini tidak disentuh sama sekali dalam persidangan.

V. KETIADAAN PEMBUKTIAN UNSUR NIAT.

Sepanjang persidangan:

• Tidak ada bukti mens rea.
• Tidak ada bukti permufakatan.
• Tidak ada bukti kesadaran terdakwa terhadap isi muatan.
• Tidak ada bukti peran aktif dalam pengangkutan narkotika.

Situasi pembuktian menunjukkan adanya celah besar pada unsur kesengajaan.

Dan hukum pidana berdiri di atas unsur tersebut.

VI. KETEGANGAN ANTARA ASUMSI DAN PEMBUKTIAN.

Yang terlihat di ruang sidang adalah ketegangan antara dua hal:

1. Asumsi bahwa semua orang di kapal pasti mengetahui muatan.
2. Fakta bahwa tidak ada bukti yang menunjukkan terdakwa mengetahui isi barang.

Situasi ini penting dicatat sebagai dasar penilaian objektif.

Pengadilan tidak boleh menggantikan bukti dengan asumsi.

VII. STANDAR PEMBUKTIAN DALAM PASAL 183 KUHAP.

Pasal 183 KUHAP menyatakan hakim tidak boleh menjatuhkan pidana kecuali jika dengan sekurang-kurangnya dua alat bukti yang sah ia memperoleh keyakinan bahwa tindak pidana benar-benar terjadi dan terdakwalah pelakunya.

Situasi persidangan menunjukkan:

• Tindak pidana memang terjadi.
• Namun keterlibatan sadar terdakwa belum terbukti secara personal.

Di sinilah letak persoalan utama perkara ini.

VIII. DASAR PANDANGAN ADVOKAT.

Berdasarkan situasi konkret di ruang sidang:

• Dakwaan tidak menguraikan peran individual secara jelas.
• Pembuktian tidak menunjukkan kesengajaan.
• Tidak ada bukti keuntungan atau kontrol.
• Keterangan ahli memperkuat posisi subordinatif terdakwa.
• Tidak ada bantahan ahli yang signifikan.

Maka pandangan sebagai advokat berdiri di atas fakta persidangan, bukan retorika.

Jika unsur kesengajaan tidak terbukti,
jika permufakatan tidak terbukti,
jika kontrol tidak terbukti,

maka penghukuman akan bertentangan dengan standar pembuktian pidana.

IX. PENUTUP.

Situasi di pengadilan bukan menunjukkan bukti niat,
melainkan menunjukkan posisi kerja.

Situasi di pengadilan bukan menunjukkan perencanaan,
melainkan menunjukkan keberadaan.

Situasi di pengadilan bukan menunjukkan kesadaran,
melainkan menunjukkan asumsi.

Dan hukum pidana tidak dibangun di atas asumsi.

Demikian situasi persidangan ini kami jadikan dasar dalam menyampaikan pandangan sebagai advokat.